Về tổ chức bộ máy hành chính Bắc thành và chức Tổng trấn Bắc thành do Nguyễn Văn Thành nắm giữ (1802-1812)

PGS.TS Nguyễn Đức Nhuệ - Viện Sử học

Vương triều Nguyễn được thành lập năm 1802 trong một bối cảnh chính trị - xã hội tương đối phức tạp. Nhà Nguyễn phải đối mặt với nhiều khó khăn trở ngại. Sự chia cắt Đàng Trong - Đàng Ngoài trong hơn hai thế kỷ đã tạo nên sự khác biệt nhất định về thể chế chính trị hai miền, về cách thức tổ chức và phương pháp quản lý. Nhà Tây Sơn tồn tại trong một thời gian ngắn ngủi nhưng trên thực tế quyền lực bị phân tán nên chưa có điều kiện và khả năng tạo nên một mô hình tổ chức chính quyền thống nhất.

Sau khi thành lập, vương triều Nguyễn đã thừa hưởng được một thành quả to lớn của phong trào nông dân Tây Sơn trong sự nghiệp thống nhất đất nước, làm chủ một lãnh thổ trải dài từ ải Nam Quan đến mũi Cà Mau, bao gồm cả Đàng Trong và Đàng Ngoài. Tuy dòng họ Nguyễn có nguồn gốc từ xứ Thanh, tổ tiên nhà Nguyễn gắn bó mật thiết với vương triều Lê - Trịnh nhưng trên thực tế, sau khi vương triều được thiết lập, vua Gia Long không thể hiểu một cách tường tận về đất Bắc Hà, về tâm lý "hoài Lê" của cựu thần nhà Lê và nhân dân Bắc Hà. Đây chính là những vấn đề mà Gia Long rất quan tâm và thận trọng khi tiến hành xây dựng mô hình bộ máy chính quyền buổi đầu. Để xây dựng một vương triều vững mạnh, vua Gia Long phải giải quyết hài hòa nhưng thống nhất về chế độ chính trị khác nhau của 3 miền trong buổi đầu dựng nghiệp^[1].           

Dưới thời Gia Long (1802-1819), triều đình Trung ương trực tiếp quản lý 4 dinh và 7 trấn từ Thanh Hoa ngoại[2] đến Bình Thuận. Bốn dinh trực lệ được thiết lập ở khu vực kinh đô vào năm 1802 gồm Quảng Đức, Quảng Trị, Quảng Bình và Quảng Nam. Mỗi dinh quản lĩnh một số huyện. Ở huyện đặt viên Huyện lệnh đứng đầu. Dưới huyện đặt tổng và xã.

Ở phía Bắc, từ Sơn Nam hạ trở ra bao gồm 11 nội, ngoại trấn. Ban đầu ở Bắc Hà Gia Long vẫn cho duy trì đơn vị trấn từ thời Lê. Mỗi trấn đặt một Trấn thủ, dùng chức Thống chế, Chưởng cơ, Cai cơ cho làm, và một Hiệp trấn, một Tham trấn, dùng chức thiêm sự, tham quân, hàn lâm, thị thư cho làm[3]. Các trấn từ Nghệ An trở ra Bắc đều được ban ấn đồng. Trong những năm đầu thời Gia Long, chế độ trấn được duy trì và đặt dưới sự  quản lý trực tiếp của triều đình mà đứng đầu là nhà vua. Điều này gây ra nhiều sự bất cập. Các quan lại trong trấn từ người đứng đầu là Trấn thủ đến các chức Hiệp trấn, Tham hiệp đùn đẩy trách nhiệm, bỏ bễ công việc. Nhiều việc cấp bách của dân ở các địa phương không được xử lý kịp thời; nạn trộm cướp, nổi loạn, thiên tai dịch bệnh, đói kém hoành hành khiến cuộc sống của người dân vốn cơ cực càng cực khổ thêm. Triều đình và nhà vua ở xa không xử lý được. Dân không yên thì nước không thể vững. Trước tình hình đó, theo lời bàn của một số quan đại thần về việc đặt và thực thi chế độ thành Bắc Thành, nhân chuyến tuần du ra Bắc năm 1802, vua Gia Long cho triệu Nguyễn Văn Thành đến hành tại để bàn xếp đặt công việc Bắc Thành.

Tuy là một võ tướng nhưng Nguyễn Văn Thành được coi là người “có học thức và biết thể thức chính trị” nên được Gia Long rất tín nhiệm.  Tháng 9 năm Nhâm Tuất (1802), bàn đặt chức Tổng trấn Bắc Thành, vua Gia Long cho rằng: “… đất Bắc Hà vừa dẹp yên, dân vật đều mới, mà thành Thăng Long lại là nơi quan trọng của Bắc Hà, cần có trọng thần để trấn giữ mới được”, Nguyễn Văn Thành được cử làm Tổng trấn Bắc Thành, được ban sắc ấn, 11 trấn nội, ngoại đều lệ thuộc. Phàm những việc cất bãi quan lại, xử quyết kiện tụng, đều được tùy mà làm rồi sau mới tâu. Gia Long lại cho đặt ba tào Hộ, Binh, Hình ở Bắc Thành chuyên phụ trách riêng về kinh tế, chiến tranh và pháp luật, lấy Hộ bộ Nguyễn Văn Khiêm, Binh bộ Đặng Trần Thường, Hình bộ Phạm Như Đăng kiêm lĩnh các tào ấy, theo Tổng trấn Nguyễn Văn Thành để xét biện công việc[4].

Trước khi rời Thăng Long về Phú Xuân, vua Gia Long dụ Nguyễn Văn Thành rằng: “Công việc Bắc Thành, ủy hết cho khanh, khanh nên cố gắng”. Văn Thành vâng mệnh, nhân đó tâu rằng : “Việc binh việc dân và việc lý tài ở Bắc Thành ba điều ấy rất quan trọng, phải xếp đặt rất nhiều, thần xin ngày ghi từng việc, mỗi tháng đóng thành tập đệ tâu một lần”.

Nguyễn Văn Thành đảm nhiệm trọng trách này trong thời gian 10 năm (1802-1812). Trên thực tế quyền lực của Tổng trấn Bắc Thành Nguyễn Văn Thành rất lớn “phàm việc xét quyết kiện tụng, cất bãi quan lại đều được tuỳ tiện mà làm rồi mới tâu”. Nhiều nhà nghiên cứu cho rằng Tổng trấn Bắc Thành và Gia Định thành chính là cương vị Phó vương của triều Nguyễn dưới thời vua Gia Long và những năm đầu thời vua Minh Mệnh.

Trong cơ quan Tổng trấn, nhà Nguyễn cho đặt chức Hiệp trấn, Tham hiệp và Đốc học giúp việc đắc lực cho Tổng trấn.

Ở cơ quan Tổng trấn Bắc Thành tại Thăng Long lúc đầu đặt bốn ty, sau đặt thêm ty Thư tả. Trong đó:

Ty Tả thừa đặt 2 tào nội thuộc - tào Hộ phụ trách việc hộ tịch, thu giữ bảo quản sổ sách hộ tịch, tham gia kiểm xét sổ hộ tịch cho các trấn gửi đến hàng năm; tào Hộ phụ trách quân lương cung cấp cho quân đội và cấp phát lương tiền cho các quan tại chức; tào Binh phụ trách các việc quân sự.

Ty Hữu thừa phụ trách việc hình án- theo dõi việc thụ án, xử án ở các trấn. Vụ nào xử chưa thoả đáng, dân bất phục, tiếp tục được khiếu nại lên cấp trên. Khi xem xét đề nghị cấp dưới: trấn, phủ, huyện xử lại hoặc đệ chuyển đến bộ Hình hoặc Tam pháp ty hay nhà Vua nghị xử; hạn chế việc xử oan sai cho người dân.

Ty Lương y chịu trách nhiệm về thuốc men và sức khoẻ của quan quân không những ở cơ quan Tổng trấn Bắc Thành, mà cả  nhân dân các trấn nội, ngoại thuộc.

Ty Chiêm hậu xem xét tâu báo về thời tiết để xuất hành hoặc khởi công xây dựng những công trình lớn ở thành, trấn.

Ty Thư tả lo giấy tờ, soạn thảo công văn thư từ phúc đáp sau khi cơ quan chuyên môn kiểm duyệt thông qua, sẽ được gửi đi đến các cơ quan bộ, viện, nhà Vua hoặc đến các trân, phủ, huyện, tổng, xã.

Năm ty trên đều là cơ quan giúp việc đắc lực cho Tổng trấn Bắc Thành, thực thi và hoàn thành công việc thường niên.

Ty Thận cần liên quan đến việc đê chính. Phụ trách ty này là viên Chủ sự, giúp việc có viên Tư vụ, trách nhiệm hàng năm phải lo chăm sóc đê điều thuộc khu vực trấn Bắc Thành. Nếu đoạn đê nào sung yếu phải kịp thời tâu báo cấp trên xin kinh phí và huy động nhân dân sở tại bồi đắp kịp thời. Các viên quan đê chính lơ là lười biếng để đê vỡ, nước tràn hại đến cuộc sống của sinh dân đều bị xử trị theo Quốc pháp..

Bắc Thành dưới thời Gia Long (1802-1819) và 10 năm đầu triều Minh Mệnh (1820-1831) chia làm 11 trấn và phủ Phụng Thiên, trong đó 5 nội trấn và 6 ngoại trấn. Các đơn vị hành chính cấp trấn, phủ, huyện ở Bắc Thành từ 1802 đến 1831 như sau:

Phủ Phụng Thiên gồm 2 huyện là Thọ Xương, Quảng Đức (năm 1805, Gia Long cho đổi phủ Phụng Thiên làm phủ Hoài Đức, huyện Quảng Đức đổi làm  huyện Vĩnh Thuận).

Năm nội trấn là:

1. Trấn Sơn Nam thượng 4 phủ là Thường Tín, Ứng Thiên, Khoái Châu, Lỵ Nhân, 17 huyện là Thanh Trì, Thượng Phúc, Phú Xuyên, Thanh Oai, Chương Đức, Sơn Minh, Hoài An, Đông Yên, Kim Động, Tiên Lữ, Phù Dung, Thiên Thi, Kim Bảng, Duy Tiên, Nam Xang, Bình Lục, Thanh Liêm.

2. Trấn Sơn Nam hạ 5 phủ là Thiên Trường, Tiên Hưng, Thái Ninh, Kiến Xương, Nghĩa Hưng, 19 huyện là Mỹ Lộc, Thượng Nguyên, Nam Chân, Giao Thủy, Thần Khê, Ngự Thiên, Thanh Quan, Diên Hà, Đông Quan, Phụ Dực, Quỳnh Côi, Thụy Anh, Thư Trì, Vũ Tiên, Chân Định, Thiên Bản, Ý Yên, Đại An, Vọng Doanh.

3. Trấn Kinh Bắc 4 phủ là Thuận An, Từ Sơn, Lạng Giang, Bắc Hà, 20 huyện là Gia Lâm, Văn Giang, Gia Định, Siêu Loại, Lang Tài, Đông Ngàn, Yên Phong, Tiên Du, Quế Dương, Võ Giàng, Yên Dũng, Yên Thế, Bảo Lộc, Phượng Nhãn, Lục Ngạn, Hữu Lũng, Kim Hoa, Yên Việt, Hiệp Hòa, Thiên Phúc.

4. Trấn Hải Dương 4 phủ là Thượng Hồng, Hạ Hồng, Nam Sách, Kinh Môn, 18 huyện là Đường An, Đường Hào, Cẩm Giàng, Thanh Miện, Gia Lộc, Vĩnh Lại, Tứ Kỳ, Thanh Lâm, Thanh Hà, Tiên Minh, Chí Linh, Kim Thành, Giáp Sơn, Đông Triều, Thủy Đường, An Lão, An Dương, Nghi Dương.

5. Trấn Sơn Tây 5 phủ là Quốc Oai, Tam Đới, Quảng Oai, Lâm Thao, Đoan Hùng, 24 huyện là Từ Liêm, Yên Sơn, Đan Phượng, Thạch Thất, Mỹ Lương, Yên Lạc, Yên Lãng, Bạch Hạc, Phù Khang, Lập Thạch, Tiên Phong, Phúc Lộc, Minh Nghĩa, Bất Bạt, Sơn Vi, Hạ Hoa, Thanh Ba, Hoa Khê, Tam Nông, Sơn Dương, Tam Dương, Đông Quan, Tây Quan, Đương Đạo.

Sáu ngoại trấn là:

1. Trấn Tuyên Quang 1 phủ là Yên Bình, 1 huyện là Phúc Yên, 5 châu là Đại Man, Thu Vật, Vị Xuyên, Bảo Lạc, Lục Yên.

2. Trấn Hưng Hóa 3 phủ là Quy Hóa, Gia Hưng, An Tây, 4 huyện là Văn Chấn, Yên Lập, Trấn Yên, Thanh Xuyên, 16 châu là Thủy Vĩ, Văn Bàn, Sơn La, Thuận Châu, Tuần Giáo, Mai Sơn, Việt Châu, Ninh Biên, Mộc Châu, Đà Bắc, Mai Châu, Phù Hoa, Chiêu Tấn, Luân Châu, Lai Châu, Quỳnh Nhai.

3. Trấn Cao Bằng 1 phủ là Cao Bằng, 4 châu là Thạch Lâm, Quảng Uyên, Thượng Lang, Hạ Lang.

4. Trấn Lạng Sơn 1 phủ là Trường Khánh, 7 châu là Văn Quan, Thất Tuyền, Văn Uyên, An Bắc, Lộc Bình, Thoát Lãng, Ôn Châu

5. Trấn Thái Nguyên 2 phủ là Phú Bình, Thông Hóa, 9 huyện là Tư Nông, Bình Tuyền, Phổ An, Động Hỉ, Phú Lương, Đại Từ, Văn Lãng, Võ Nhai, Cảm Hóa, 2 châu là Định Hóa, Bạch Thông.

6. Trấn Quảng Yên 1 phủ là Hải Đông, 3 huyện là Hoành Bồ, Yên Hưng, Hoa Phong, 3 châu là Vạn Ninh, Tiên Yên, Vân Đồn…

Ở mỗi nội trấn nhà Nguyễn cho đặt hai ty Tả thừa và Hữu thừa. Hai ty này vốn do ty Xá sai và ty Tướng thần đổi thành. Mỗi ty đặt 1 Câu kê, 1 Cai hợp, 1 Thủ hợp và 22 người thuộc ty.

Dưới trấn chia ra các phủ. Ở mỗi phủ đặt 2 Đề lại, 10 viên Thông lại; 50 lính lệ.

Dưới mỗi phủ chia thành các huyện. Mỗi huyện đặt 2 Đề lại và 8 Thông lại; 50 lính lệ.

Huyện chia làm nhiều tổng, ở mỗi tổng đặt 1 người làm Tổng trưởng và 1 viên Phó tổng.

Đối với 6 ngoại trấn của Bắc Thành gồm: Thái Nguyên, Lạng Sơn, Tuyên Quang, Hưng Hoá, Cao Bằng, Yên Quảng cũng đặt 2 ty Tả thừa, Hữu thừa. Tại mỗi ty đều đặt 1 Cai hợp, 1 Thủ hợp cùng 13 người thuộc ty[5].

Cùng với việc cắt đặt quan chức ở Bắc Thành, ở phủ Phụng Thiên, Gia Long cho đặt một An phủ sứ và Tuyên phủ sứ; lấy Cai cơ Nguyễn Bá Xuyến lãnh chức An phủ sứ, tham quân Lê Văn Minh làm Tuyên phủ sứ cùng cai quản hai huyện Thọ Xương, Quảng Đức thuộc phủ Phụng Thiên (thành Thăng Long), đồng thời lấy Học sĩ Nguyễn Đình Tứ làm Đốc học phủ Phụng Thiên.

Năm 1808 Gia Long cho định số nhân viên ở Tả, Hữu thừa ty, Chiêm hậu ty và Lương y ty của các thành, dinh - trấn và thuộc lại ty các đạo trong cả nước:

Tả thừa ty gồm ba phòng: Lại, Hộ, Lễ.

Hữu thừa ty gồm ba phòng: Binh, Hình, Công.

Ở Bắc Thành:

Tả thừa ty gồm 5 Câu kê; 5 Cai hợp; 10 Thủ hợp và 200 ty lại.

Hữu thừa ty gồm 4 Câu kê; 4 Cai hợp; 8 Thủ hợp và 200 ty lại.

Chiêm hậu ty gồm 1 Câu kê; 1 Cai hợp; 2 Thủ hợp và 40 ty lại.

Lương y ty gồm 2 Huấn khoa và 30 y sinh.

Trấn Sơn Nam hạ, hai ty Tả, Hữu thừa, số thuộc viên đều như nhau. Mỗi ty gồm 1 Câu kê; 2 Cai hợp; 6 Thủ hợp và 60 Ty lại. Lương y ty gồm 1 Huấn khoa, 10 Y sinh.

Trấn Yên Quảng, Thái Nguyên, Lạng Sơn, Tuyên Quang, Cao Bằng, Hưng Hoá 1 Câu kê; 1 Cai hợp, 3 Thủ Hợp và 30 ty Lại và 15 Y sinh, 1 Huấn khoa.

Năm Minh Mệnh thứ 3 (1822) ấn định số viên chức ở hai Thừa ty thuộc các thành và trấn trong cả nước:

Trấn Sơn Nam hạ có 138 viên chức; trấn Sơn Nam thượng, Kinh Bắc, Sơn Tây, Hải Dương đều 118 người.

Trấn Thái Nguyên, Lạng Sơn, Cao Bằng, Tuyên Quang, Hưng Hoá, Yên Quảng đều 60 người.

Sơ đồ bộ máy hành chính ở Bắc Thành từ sau năm 1802 đến trước cải cách hành chính của minh Mệnh (1831) gồm: Tổng trấn, Hiệp trấn, Tham trấn, Đốc học, Phó đốc học. Viên Tổng trấn Bắc Thành phải chịu trách nhiệm trước triều đình và nhà vua về mọi công việc thuộc thành.

Các cơ quan trực thuộc sự điều phối và chỉ đạo trực tiếp của viênTổng trấn gồm:

1. Ty Tả thừa:  Câu kê, Cai hợp, Thủ hợp

            - Phòng Lại- Bình- Hình.

2.  Ty Hữu thừa: Câu kê, Cai hợp, Thủ hợp

          - Phòng Hộ- Lễ- Công.

3.  Ty Chiêm hậu: Cai hợp (Linh đài lang), Thủ hợp (Thư lại).

4.  Ty Lương Y: Huấn khoa (Y sinh)

5.  Ty Thư tả (lập 1813).

6.  Ty Thừa biện (lập 1827): Chủ sự- Tư vụ.

7.  Ty Thận cần (Đê chính lập 1828): Chủ sự- Tư vụ.

8.  Văn miếu: Tự thừa

Đơn vị phụ thuộc vào Tổng trấn Bắc Thành gồm 11 trấn (nội, ngoại).  Đứng đầu mỗi trấn là viên quan Trấn thủ (võ quan), giúp việc có Hiệp trấn và Tham trấn. Coi sóc việc học tập ở trấn là viên Giáo thụ.

Các viên Trấn thủ được sự hỗ trợ của Hiệp trấn, Tham hiệp và các viên Tri phủ, Tri huyện, Thổ tri huyện, Cai tổng, Phó tổng và Xã trưởng, Tù trưởng các sách, trại (vùng dân tộc thiểu số); có trách nhiệm bảo vệ vùng biên viễn trước sự xâm lấn quấy phá của thổ phỉ vùng biên giới, đồng thời chiêu mộ quân dân tiếp tục khai phá vùng đầm lầy, rừng rậm lập làng, ấp mới. Người đứng đầu trấn là Trấn thủ phải chịu trách nhiệm trước nhà Vua và triều đình quản lý nhân dân trong địa hạt trấn mà mình phụ trách. Các công việc binh, lương, sưu dịch theo nghĩa vụ hàng năm phải thu cho đủ nộp vào Nhà nước. Nếu việc đóng nộp chậm trễ hay thiếu hụt đều phải chịu trách nhiệm. Việc khoan hay miễn giảm thuế khoá phải tâu báo, đợi quyết định của nhà Vua; không được tự tiện tiếm quyền.

Việc hình án trong trấn phải được xử lý thanh thoả, nếu xử oan sai nhiều, dân không phục, khiếu kiện đến bộ Hình và nhà vua thì các quan ở trấn đó bị trách phạt vì thiếu trách nhiệm. Trách nhiệm của các viên Trấn thủ “chăn dân” khiến cho nhân dân được ở yên. Nếu trong trấn xảy ra nổi loạn, giặc cướp hoành hành, vỡ đê lụt lội, mất mùa đói kém, dịch bệnh lan tràn thì Trấn thủ phải ra sức giải quyết, nếu quá sức không tự cứu vãn nổi tình hình thì phải cấp báo lên triều đình để cùng hỗ trợ tìm giải pháp hữu hiệu. Viên Trấn thủ nào tham quan, tư lợi, bất tài không chú ý đến sinh dân đều bị xử phạt theo pháp luật hiện hành, người nào có công lao đều được thăng thưởng. Các viên Hiệp trấn, Tham hiệp cùng giúp Trấn thủ thực thi công việc trong trấn. Ai làm tốt chức phận (chức trách) thì được khen tặng (thăng chức tước, tăng lương, thưởng tiền); làm kém, làm hại dân sẽ bị giáng chức, cách chức; can tội nặng sẽ bị xử trị nghiêm khắc theo pháp luật. Giáo thụ lo việc trường lớp, học tập của nhân dân trong trấn.

Dưới trấn là phủ. Ở mỗi phủ đặt một Tri phủ, một Quản phủ. Các viên Tri phủ ở miền xuôi hoặc Thổ tri phủ ở miền núi phải chịu trách nhiệm về an ninh và các nghĩa vụ về thuế, sưu, lính đã được phân bổ. Nếu các nghĩa vụ không được hoàn thành, trách nhiệm thuộc về Tri phủ và Thổ tri phủ. Tuỳ theo mức độ hoàn thành, hoặc bỏ bê trễ công việc mà định mức thưởng phạt đối với các viên quản lãnh phủ. Dĩ nhiên các viên Tri phủ, Thổ tri phủ khi làm việc đều phải dựa vào các thuộc viên và các quan lại cấp dưới quyền. Đó là Tri huyện, Huyện thừa ở các huyện miền xuôi, hoặc Thổ tri huyện, Thổ tri châu ở miền núi.

Dưới phủ là huyện - châu; mỗi huyện đặt một Tri huyện, Tri châu. lấy các chức Cai cơ, Tham quân và Hương cống triều Lê sung vào. Những phủ- huyện, châu có thổ dân (các dân tộc thiểu số) ở Yên Quảng, Thái Nguyên, Tuyên Quang, Hưng Hoá, Lạng Sơn, Cao Bằng và Thanh Hoa, Nghệ An đều dùng quan người Thổ (người bản địa) để quản lãnh.

Dưới huyện - châu là cấp tổng và xã do Tổng trưởng và Xã trưởng cai quản. Sách, động, trại ở miền núi do Tù trưởng cai quản.

Ở các địa phương trong cả nước, trách nhiệm đóng góp mọi thứ cho Nhà nước đều đổ dồn xuống đầu người dân ở các làng xã, sách,động, trại. Nếu họ đóng góp thuế và các nghĩa vụ về phu dịch và đi lính đầy đủ, các cấp hành chính từ xã đến tổng, huyện- châu, phủ, trấn, thành mới được coi là hoàn thành nhiệm vụ đối với triều đình. Nếu vì lý do thiên tai, dịch bệnh, hoặc lý do xã hội - người dân ở một khu vực hành chính nào không có khả năng thực hiện các nghĩa vụ trên đều liên đới đến các viên quan có chức trách trong hệ thống hành chính các cấp của khu vực đó. Những hiện tượng như vậy không phải là hiếm hoi dưới triều Nguyễn. Cho dù tình hình tốt hoặc xấu trong địa hạt quản lý của mình thì các quan chức đầu hạt đều phải tâu báo kịp thời lên Tổng trấn Bắc Thành để kịp thời giải quyết, xử lý.

Năm 1802, vua Gia Long cho đặt Tổng trấn Bắc Thành và đến năm 1808 cho đổi Gia Định trấn làm Gia Định thành. Các dinh thuộc quyền quản lý của Gia Định thành đều đổi thành trấn. Như vậy, phía Bắc từ Sơn Nam hạ trở ra, phía Nam từ trấn Biên Hòa trở vào thì triều đình chỉ quản lý gián tiếp thông quan viên Tổng trấn Bắc Thành và Tổng trấn Gia Định thành. Đây là một "biện pháp khôn khéo, linh hoạt của Gia Long trong buổi đầu nhằm thực hiện việc quản lý đất nước, đồng thời đảm bảo sự tồn tại an toàn của vương triều"^[6]. Tuy nhiên, trước xu hướng tập trung quyền lực của nhà nước quân chủ chuyên chế phương Đông mà vương triều Nguyễn kiên trì theo đuổi thì thực trạng trên của bộ máy chính quyền Trung ương thật sự còn đơn giản và chưa chặt chẽ về mặt thiết chế, đặc biệt là sự phân quyền trong việc quản lý một đất nước rộng lớn nhất từ trước đến giờ^[7]

 Chế độ Thành - Bắc Thành, Gia Định Thành, gồm các dinh - trấn - đạo mang tính tạm thời, thiếu sự thống nhất đồng bộ. Do hoàn cảnh lịch sử, xã hội mà thời kỳ đầu triều Nguyễn Gia Long và 10 năm đầu thời Minh Mệnh phải duy trì và thi hành bộ máy quản lý các khu vực hành chính từ thời các chúa Nguyễn ở Nam Hà và của vua Lê, chúa Trịnh ở Bắc Hà, tuy từng bước có cải tiến ít nhiều. Trong bộ máy hành chính trấn - thành (Bắc Thành) chủ yếu dựa vào võ quan (người đứng đầu các cơ quan này) để cai trị, rất ít quan văn. Chế độ bổ nhiệm quan lại chủ yếu dựa vào tuyển cử, bảo cử. Chế độ thi cử chưa được áp dụng rộng rãi. Nhìn chung bộ máy hành chính trong nước chưa được thống nhất, mang tính tạm thời, thể hiện sự hạn chế trong việc tổ chức hệ thống quản lý hành chính, quản lý đất nước trước yêu cầu đặt ra; quản lý một lãnh thổ đất nước thống nhất (thời bình) đòi hỏi phải tổ chức lại, cải cách hệ thống bộ máy Nhà nước trong đó có hệ thống quản lý hành chính các cấp đang đặt ra cấp thiết đối với Minh Mệnh và triều đại của mình. Minh Mệnh là người đã thực hiện sứ mạng đó vào năm 1831-1832 với việc cải tổ, kiện toàn và hoàn thiện bộ máy Nhà nước một cách quy củ và nhà Nguyễn thật sự trở thành một nhà nước quân chủ chuyên chế phát triển đến đỉnh cao.